Un droit différencié guyanais : la dérogation expérimentale de certaines modalités de traitement des demandes d’asile en Guyane

Le décret n° 2018-385 du 23 mai 2018 portant expérimentation de certaines modalités de traitement des demandes d’asile en Guyane a été publié au Journal Officiel du 26 août 2018.

Le décret n° 2018-385 du 23 mai 2018 portant expérimentation de certaines modalités de traitement des demandes d’asile en Guyane a été publié au Journal Officiel du 26 août 2018.

Ce texte de cinq articles modifie certaines modalités de traitement des demandes prévues par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile afin d’expérimenter, en Guyane, un traitement plus rapide des demandes d’asile.

Ce texte marque une volonté très claire du Gouvernement de cadrer le droit aux contraintes sociétales des territoires, l’outre-mer étant en ce domaine illustratif de contraintes plurielles et de réalités inédites dans l’Hexagone.

Pour rappel, ce texte n’est pas le premier puisqu’au Journal Officiel du 31 décembre 2017, jour de la Saint-Sylvestre, était publié un décret perçu inaperçu et peu commenté : le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet, ouvre des adaptations préfectorales possibles de normes nationales sur le plan local, en confiant aux autorités préfectorales un droit à déroger aux normes réglementaires.

Nous avions publié à l’époque un article sur ce texte et les implications qui allaient en découler Une première : un droit de dérogation à la norme expérimenté au niveau préfectoral dans certains territoires de la République… et après ?

En effet, ce décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 relatif à l’expérimentation territoriale d’un droit de dérogation reconnu au préfet ouvre des adaptations préfectorales possibles de normes nationales sur le plan local, en confiant aux autorités préfectorales un droit à déroger aux normes réglementaires

Ce dispositif inédit est entré en vigueur depuis le lundi 1er janvier 2018 dans neuf territoires de la République, dont trois situés outre-mer, à savoir tous les départements inclus dans la région Pays de la Loire, tous les départements inclus dans la région Bourgogne-Franche-Comté, le département du Lot, le département du Bas-Rhin, le département du Haut-Rhin, le département de la Creuse, Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy et la collectivité territoriale de Saint-Martin.

La Guyane, plus vaste territoire de la République de 83 534 km2 équivalent à peu de chose près à la superficie de l’Autriche (83 871 Km2) et non pas à celle du Portugal (92 3583 km2) citée trop souvent à tort par comparaison, n’était pas visée par ce dispositif dérogatoire.

Le décret du 23 mai 2018 vient donc mettre en place un dispositif dérogatoire expérimental dans une matière précise pour exclusivement la Guyane, territoire confronté à des défis inédits et hors normes, dont une immigration exponentielle.

Il est intervenu sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution qui dispose que la loi ou le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limitée, des dispositions à caractère expérimental.

Nous pensons que ce texte marque le début d’une série de dispositions normatives qui vont impacter à terme l’application du droit sur le territoire guyanais dans différents secteurs. Ces expérimentations normatives différentiées ont vocation à être généralisées en cas de réussite, cela indépendamment de tout débat institutionnel, notamment du projet de réforme constitutionnelle portant portant sur la différenciation des compétences avec l’avis pertinent rendu le 7 décembre 2017 par la section de l’intérieur du Conseil d’État.

On peut parler de girondisation du droit en l’espèce : concept utilisé aujourd’hui par référence historique : les députés révolutionnaires girondins à l’époque de la Révolution française étaient supposés défendre les réalités provinciales et un droit régional par rapport aux députés jacobins, optant pour une uniformité de la règle de droit sur l’ensemble du territoire français au nom du principe d’égalité.

La conception de l’État unitaire et jacobin, tel que pensé sous la Révolution française, a perdu du poids dans ses compétences en transférant, décennie après décennie, celles-ci soient aux instances décisionnelles de l’Union européenne par l’effet des traités européens, soit aux structures infra-étatiques (régions, départements, EPCI et communes) avec les lois de décentralisation initiées à partir de 1982.

De plus, un État parisien fort, omnipotent et omniprésent, suppose des moyens financiers particulièrement conséquents que la France n’est plus en mesure d’assurer aujourd’hui.

De ce fait, la girondisation du droit entre en force et devient une réalité, y compris dans l’Hexagone, tant par opportunité pour des raisons notamment sociétales que par nécessité pour des équations notamment financières : le droit ne devant plus être nécessairement le même partout sur le territoire national face à des réalités totalement différentes.

Nous ne pouvons que nous en féliciter car on a trop souvent confondu Égalité et Uniformité en droit avec un principe d’égalité mis à mal notamment dans l’Outre-Mer pluriel qui est une mosaïque de défis sociétaux.

Appliquer le concept d’égalité de manière uniforme aboutit à l’évidence à dénier regarder les réalités en face qui s’imposent au Pouvoir normatif, lesquelles imposent que la règle juridique posée réponde à des réalités notamment sociales, humaines, sociétales et économiques totalement sortant de la normalité, particulièrement pour l’outre-mer par rapport à l’Hexagone.

Il convient de rappeler un point constitutionnel important qui a tendance à être oublié dans le domaine de la Norme,. Avec la Constitution du 5 octobre 1958, le domaine de loi est strictement limité et énuméré par l’article 34 de la Constitution.

En revanche, l’article 37 de la Constitution dispose que toutes les matières autres que celles relevant du domaine limité du législateur au titre de l’article 37 précité, relèvent du seul domaine règlementaire, ouvrant ainsi un champ étendu de l’édiction de la norme par voie règlementaire.

La Guyane, seule terre ultramarine continentale, semble donc avoir été choisie comme territoire d’expérimentation de la girondisation du droit dans les domaines, y compris sur certains aspects du droit dit régalien, le droit d’asile relevant de ce type de droit.

I. La dérogation expérimentale guyanaise à l’article R. 723-1 du CESEDA.

L’article R. 723-1- du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose :

« A compter de la remise de l’attestation de demande d’asile selon la procédure prévue à l’article R. 741-4, l’étranger dispose d’un délai de vingt et un jours pour introduire sa demande d’asile complète auprès de l’office.

La demande d’asile est rédigée en français sur un imprimé établi par l’office. L’imprimé doit être signé et accompagné de deux photographies d’identité récentes, de la copie de l’attestation de demande d’asile et, le cas échéant, du document de voyage et de la copie du titre de séjour en cours de validité. Dans le cas où la demande d’asile a été placée en procédure accélérée au stade de son enregistrement, le demandeur joint la notice d’information qui lui a été remise lors de cet enregistrement.

Lorsque la demande complète est introduite dans les délais, l’office accuse réception de la demande sans délai et informe par lettre le demandeur du caractère complet du dossier. Il en informe également le préfet compétent et le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Lorsque la demande n’est pas complète, l’office demande au demandeur de la compléter. Le demandeur dispose à cette fin d’un délai supplémentaire de huit jours. »

Un délai d’introduction de la demande d’asile auprès de l’ OFPRA très réduit. Le 1° de l’article 1er du décret prévoit que par dérogation au premier alinéa de l’article R. 723-1, l’étranger dispose d’un délai de 7 jours à compter de la remise de l’attestation de demande d’asile selon la procédure prévue à l’article R. 741-4, pour introduire sa demande d’asile auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.

L’obligation de se présenter en personne pour une demande d’asile. Le 2° de l’article 1er exige que par dérogation à l’article R. 723-1, l’étranger se présente en personne, pour l’introduction de sa demande d’asile, auprès d’un agent de l’office.

Une remise en mains propres de l’introduction de la demande d’asile. Le 3° de l’article 1er dispose que par dérogation à la première phrase du troisième alinéa de l’article R. 723-1, lorsque la demande est complète, l’étranger en est immédiatement informé par l’office qui lui délivre en mains propres la lettre d’introduction de sa demande et lui remet simultanément la convocation à un entretien.

Un délai de 3 jours supplémentaires pour compléter la demande d’asile. Le 4° de l’article 1er du décret prévoit que par dérogation à la deuxième phrase du quatrième alinéa de l’article R. 723-1, le demandeur dispose le cas échéant, afin de compléter sa demande d’asile, d’un délai supplémentaire de trois jours.

II. La dérogation expérimentale guyanaise aux articles R. 723-2 et R. 723-3 du CESEDA.

L’article R. 723-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose :

« L’office statue sur la demande d’asile dans les délais prévus aux paragraphes 3 et 4 de l’article 31 de la directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale. »

L’article R. 723-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose :

« Lorsqu’une décision ne peut pas être prise dans le délai de six mois, l’office en informe l’intéressé au moins quinze jours avant l’expiration de ce délai. A la demande de l’intéressé, l’office l’informe également des motifs du retard et du délai prévisible dans lequel il sera statué sur sa demande. »

Un délai raccourci donné à l’OFPRA pour statuer. Le 5° de l’article 1er du décret du 23 mai 2018 dispose que par dérogation aux articles R. 723-2 et R. 723-3, l’OFPRA doit statuer sur la demande d’asile dans un délai de 15 jours à compter de l’introduction de la demande.

Ces dispositions ne font pas obstacle à ce que l’office puisse décider de ne pas statuer dans ce délai lorsque cela lui paraît nécessaire pour assurer un examen approprié de la demande ;

III. La dérogation expérimentale guyanaise à l’article R. 723-19 du CESEDA.

L’article R. 723-19 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose :

« I.-La décision du directeur général de l’office est notifiée à l’intéressé par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.

II.-La notification de la décision du directeur général de l’office mentionne :

1° Les modalités d’accès à l’enregistrement sonore de l’entretien personnel prévues au II de l’article L. 723-7. Cet accès est possible dans les locaux de l’office, ou par voie électronique sécurisée pour les personnes retenues en rétention ou en zone d’attente, avant le dépôt du recours ou, après ce dépôt, auprès de la juridiction administrative compétente ou de la Cour nationale du droit d’asile ;

2° Le délai prévu à l’article 9-4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique pour demander le bénéfice de l’aide juridictionnelle ;

3° L’obligation pour le requérant, en cas de recours devant la Cour nationale du droit d’asile, d’indiquer dans son recours conformément à l’article R. 733-5 en quelle langue il souhaite être entendu par la juridiction.

III.-La date de notification de la décision de l’office et, le cas échéant, de la Cour nationale du droit d’asile qui figure dans le système d’information de l’office et est communiquée au préfet compétent et au directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration au moyen de traitements informatiques fait foi jusqu’à preuve du contraire. »

La décision de l’OFPRA notifiée en mains propres. L’article 1er prévoit en son 6° que par dérogation au I de l’article R. 723-19, la décision du directeur général de l’office est notifiée au demandeur par remise en mains propres contre récépissé par un agent de l’office.

A cette fin, le demandeur se voit remettre contre récépissé une convocation, lors de l’introduction de sa demande ou à l’issue de l’entretien prévu au premier alinéa de l’article L. 723-6. La décision est réputée notifiée à la date à laquelle le demandeur a été convoqué si, sans motif légitime, il ne s’est pas présenté à cette convocation.

IV. a dérogation expérimentale guyanaise à l’article R. 733-7 du CESEDA.

L’article R. 733-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose :

« Le recours doit, à peine d’irrecevabilité, être exercé dans le délai d’un mois à compter de la notification de la décision de l’office. Le délai de recours ainsi que les voies de recours ne sont toutefois opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés dans la notification de la décision.

Le délai de recours est augmenté d’un mois pour les requérants qui demeurent en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. »

Un délai de recours diminué par deux. L’article 1er dispose en son 7° que par dérogation au second alinéa de l’article R. 733-7, le délai de recours devant la Cour nationale du droit d’asile n’est pas augmenté d’un mois.

Le délai de distance prévu à l’alinéa deux de l’article R. 733-7 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est supprimé pour tous les demandeurs d’asile résidant sur le territoire guyanais.

V. Le début et la fin de l’expérimentation guyanaise.

L’article 2 du décret prévoit que l’expérimentation ne peut débuter qu’à compter de la date, constatée par un arrêté du ministre chargé de l’asile, à laquelle l’OFRPA dispose en Guyane d’une antenne dotée des moyens humains et matériels nécessaires au traitement complet des demandes d’asile, soit à compter du lundi 3 septembre 2018.

Elle prend fin 18 mois après cette date, sous réserve du maintien, durant toute la période de l’expérimentation, de l’antenne de l’OFPRA.

Elle fait l’objet d’un suivi trimestriel effectué par le ministre chargé de l’asile en lien avec l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile.

Le ministre chargé de l’asile peut mettre fin par arrêté à l’expérimentation avant son terme, au vu du suivi trimestriel prévu à l’alinéa précédent.

Il peut proroger par arrêté la durée de l’expérimentation pour une durée maximale d’un an.

VI. L’obligation de production d’un rapport d’évaluation de l’expérimentation guyanaise.

L’article 3 du décret du 23 mai 2018 prévoit qu’au plus tard deux mois avant son terme, l’expérimentation fait l’objet d’un rapport d’évaluation par le ministre chargé de l’asile.

Ce rapport doit comporter des éléments quantitatifs et qualitatifs.

Il a trait notamment à l’évolution des délais d’examen des demandes d’asile en Guyane et aux effets de cette organisation expérimentale sur l’exercice par les demandeurs d’asile de l’ensemble des droits prévus par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Il s’appuie sur le suivi trimestriel de l’expérimentation effectué par le ministre chargé de l’asile en lien avec l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile prévue à l’article 2 du décret du 23 mai 2018.

Le rapport doit formuler un avis sur une éventuelle généralisation de l’expérimentation.

VII. La date d’application des dispositions différenciées guyanaises.

L’article 4 du décret du 23 mai 2018 prévoit que les dispositions différenciées précitées s’appliquent aux demandes d’asile enregistrées à compter de la date mentionnée par l’arrêté du ministre chargé de l’asile prévu au premier alinéa de l’article 2 dudit décret.

Cet arrêté est intervenu le 17 août 2018 fixant la date de début d’expérimentation prévue par le décret portant expérimentation de certaines modalités de traitement des demandes d’asile en Guyane. Il a été publié au Journal Officiel le 23 août 2018.

L’article 1er de ce texte fixe le début de la date d’expérimentation guyanaise au 3 septembre 2018.

L’article 4 prévoit expressément en son deuxième alinéa que les dispositions dérogatoires prévues aux 6° (notification de décision) et 7° (délai de recours d’un mois) de l’article 1er du décret du 23 mai 2018 s’appliquent aux décisions prises par l’OFPRA à compter du 3 septembre 2018.

Patrick Lingibé
Associé- Gérant de la SELARL JURISGUYANE
Ancien bâtonnier de Guyane
Membre du Bureau de la Conférence des Bâtonniers
Ancien membre du Conseil National des Barreaux
Spécialiste en droit public
Médiateur professionnel EPMN
Membre du réseau international d’avocats GESICA
www.jurisguyane.fr


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